http://www.ras.ru/news/shownews.aspx?id=a8fb0e62-b560-4166-86bd-33a44da4dc05#contentОтзыв ПР РАН на проект ведомственного приказа «Об утверждении методических рекомендаций по распределению субсидий, предоставляемых федеральным государственным учреждениям, выполняющим государственные работы в сфере научной (научно-исследовательской) и научно-технической деятельности»
Центральный совет ПР РАН рассмотрел представленный на Едином портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения проект ведомственного приказа «Об утверждении методических рекомендаций по распределению субсидий, предоставляемых федеральным государственным учреждениям, выполняющим государственные работы в сфере научной (научно-исследовательской) и научно-технической деятельности» (далее -Методические рекомендации). Сразу следует отметить, что данный проект является очень сырым и непроработанным, а принятие предложенной концепции Методических рекомендаций за основу приведет к крайне тяжелым последствиям для российской науки.
Ниже будем рассматривать как недостатки проекта в целом, так и проблемы, которые возникнут при принятии Методических рекомендаций в текущем виде в академическом секторе науке (в подведомственных ФАНО организациям).
Разработанный МОН проект Методических рекомендаций предусматривает кардинальное изменение принципов формирования государственного задания в сфере научной (научно-технической) деятельности. Согласно проекту Методических рекомендаций (пункт 3), государственное задание формируется на конкурсной основе. Субсидия на выполнение государственного задания для бюджетного учреждения, в общем случае, состоит из трех частей:
а) средств на решение учреждениями задач, значимых для развития
государства и общества, посредством выполнения научных (научно-технических)
проектов гражданского назначения по инициативным и предложенных учредителем
(директивным) тематикам;
б) средств на адресную поддержку научных работников, достигших высоких
научных (научно-технических) результатов (ведущих исследователей);
в) средств на обеспечение функционирования научной и (или) научно-
технической инфраструктуры учреждений.
Проект методических рекомендаций устанавливает, что «объем финансового обеспечения ведущих исследователей должен составлять не менее 15% от общего объема субсидии, а научных (научно-технических) проектов по инициативным тематикам — не менее 60%». Приложение № 3 регламентирует нормативы оплаты труда научных сотрудников и инженерно-технического персонала, выполняющего работы по поддержанным в рамках государственного задания научным (научно-техническим) проектам. Нормативный размер оплаты труда исполнителей проекта формируется в соответствии с формулой вида KiR + LiW, где R — средний месячный размер оплаты труда в Российской Федерации, W — средний месячный размер оплаты труда в регионе, где расположено учреждение, Кi и Li — повышающие коэффициенты (интервалы значений) для различных профессиональных квалификационных групп научно-технических, научных работников и руководителей структурных подразделений. Данные нормативы значительно превышают существующий размер средней заработной платы научного сотрудника, а для оплаты труда ведущих исследователей предусмотрены отдельные нормативы - не ниже 4-кратного размера средней заработной платы в соответствующем регионе.
Центральный совет ПР РАН оценил объема средств, необходимых для финансирования государственного задания при заданных проектом Методических рекомендаций параметров, исходя из нынешней численности исследователей, работающих в подведомственных ФАНО учреждениях: на эти цели потребуется 200-250 млрд рублей в год. При этом после корректировки Федерального закона о федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 - 2017 годов общий объем финансирования государственного задания подведомственных ФАНО организаций должен составить 61,3 млрд рублей, а общий бюджет ФАНО - 83,5 млрд рублей. С учетом того, что в ближайшие годы не запланировано значительного увеличения бюджета ФАНО, введение предлагаемого проектом Методических рекомендаций порядка формирования государственного задания приведет к сокращению числа научных сотрудников в подведомственных ФАНО организациях в 3-4 раза или «скрытому» сокращению - к переводу сотрудников на работу по неполной занятости - что немногим лучше, поскольку дискредитирует Указ Президента РФ № 597 от 07 мая 2012 года.
Центральный совет ПР РАН считает абсолютно неприемлемыми столь масштабные массовые сокращения. Они приведут к обвальному падению интегральной продуктивности российской науки, срыву выполнения Государственной программы развития науки и технологий, многих других принятых документов стратегического характера (Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 года и т.д.). Станет совершенно недостижимо достижение ключевых показателей (рост доли публикаций российских ученых в общемировом массиве публикаций в индексируемых в базе данных Web of Science научных журналах и др.). А, главное, вместо восстановления и развития продуктивной научной среды произойдет дальнейшая фрагментация этой среды, разрыв связей между работающими научными группами, обусловленный ликвидацией значительной части таких групп; потеря задела во многих научных направлениях. Появления небольшого числа дорогостоящих «потемкинских деревень» ни в коей мере не компенсирует колоссального урона, нанесенного остальной науке.
Наконец, массовые сокращения напрямую противоречит утвержденным документам, таким, как План мероприятий ФАНО России «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки в учреждениях, подведомственных ФАНО России», предусматривающим сохранение численности научных сотрудников подведомственных ФАНО организаций на уровне 2013 года.
Помимо массового сокращения числа научных сотрудников вступление в действие рассматриваемых Методических рекомендаций приведет к кардинальному изменению порядка комплектования штата научных организаций. Положенные в основу методических рекомендаций принципы формирования заявок на проведение инициативных проектов от имени научных групп (структурных подразделений) и закрепления в трудовых договорах ведущих научных сотрудников индивидуальных обязательств не имеют правовых оснований в системе трудовых отношений Российской Федерации. Они противоречат базовым принципам трудового права об индивидуальном характере заключения трудовых договоров и единстве квалификационных требований для категорий сотрудников. В случае их интеграции в систему оплаты труда при определении сумм обязательных выплат они могут быть оспорены в суде и привести к возникновению задолженностей научных организаций перед работниками. Практически все сохранившиеся «штатные» (осуществляющие работу в рамках выполнения государственного задания) научные сотрудники бюджетных учреждений (характер трудового договора - временный или постоянный - для ведущих исследователей не вполне ясен), будут выполнять работу на основе срочных трудовых договоров (договоров, заключенных на срок выполнения работ по выигранной в рамках конкурсов тематике). Необходимым следствием этого является прекращение если не всех, то подавляющего большинства трудовых договоров, заключенных на неопределенный срок, как минимум, для всех научных сотрудников, чьи проекты не были поддержаны на конкурсной основе. Трудовой кодекс РФ не дает оснований для принятия такого решения в случае, если не происходит реорганизации и ликвидации организации, если сотрудник не допускал нарушений трудовой дисциплины и успешно проходил аттестацию. Кроме того, подзаконным актом работники фактически лишаются гарантированного Трудовым кодексом Российской федерации права заключать договора на неопределенный срок (глава 52.1 Трудового кодекса РФ, «Особенности регулирования труда научных работников, руководителей научных организаций, их заместителей»).
Из вышесказанного видна полная непроработанность проекта Методических рекомендаций с точки зрения трудового законодательства. Занявшая несколько лет работа по совершенствованию трудового законодательства в части особенностей регулирования труда научных работников авторами проекта приказа не принимается во внимание.
Кроме того необходимо отметить что в соответствии со статьей 336.1 Трудового кодекса РФ МОН разработало в начале 2015 года приказы «Об утверждении перечня должностей научных работников, подлежащих замещению по конкурсу и порядка проведения такого конкурса» и «Об утверждении порядка проведения аттестации работников, занимающих должности научных работников», определяющие правила проведения конкурсов и аттестации. Проект Методических указаний предусматривает, что большинство исследователей получат финансирование в рамках отобранных на конкурсной основе проектов структурных научных подразделений учреждений (проектов по инициативной тематике). Поскольку речь идет о конкурсах структурных подразделений, каждый проект должен содержать, в том числе список исполнителей (пункт 6 Приложения № 2 гласит, что конкурсный отбор заявок производится на основе, в том числе, оценки потенциала коллектива лаборатории и результативности его научной деятельности). По завершении конкурса с исполнителями необходимо будет заключить срочные трудовые договоры на выполнение работ по тематике поддержанных проектов.
Однако разработанный МОН порядок проведения конкурсов на замещение должностей научных сотрудников и руководителей структурных подразделений предусматривает четкий порядок проведения таких конкурсов. Организация должна сформировать конкурсную комиссию и разместить в единой информационной системе по адресу «ученые-исследователи.рф» и на своем официальном сайте информацию о сроках проведения конкурса на каждую из должностей научных сотрудников, предусмотренную в поддержанных проектах, о требованиях к претенденту на замещение должности научного работника в организации, а также описание условий труда. Заявки на конкурс могут подавать сотрудники любых организаций и граждане, удовлетворяющие заявленным требованиям.
Таким образом, возникает непреодолимая коллизия. Проект получает поддержку, исходя из оценки, в том числе, заявленного персонального состава исполнителей (включая сочетание навыков и опыта работы исполнителей). Однако реальный персональный состав исполнителей проекта будет определяться по результатам других конкурсов, и сформированный таким образом коллектив исполнителей может не обладать сочетанием опыта работы и навыков, требуемых для выполнения проекта, поскольку решение принимается не по коллективу в целом, а по каждой должности отдельно.
Применение дифференцированных по субъектам федерации значений повышающих коэффициентов для определения повышенного размера оплаты труда (таблица 2 Приложение 1) приводит к прямому нарушению принципа равной оплаты за равный труд. Вызывает удивление использование в данной таблице номенклатуры квалификационных групп не совпадающей с номенклатурой, заданной в приказе Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 3 июля 2008 г. N 305н, на который ссылаются авторы проекта.
Отдельно необходимо сказать о ведущих исследователях, в приоритетной поддержке которых вроде бы заинтересовано МОН. Статус ведущего исследователя вызывает много вопросов.
Непонятно как ведущий сотрудник будет выполнять свой «индивидуальный» план, имеет ли он право привлекать к его реализации других сотрудников. С одной стороны, казалось бы логичным, чтобы ведущий исследователь мог быть организатором научных работ, мог руководить структурными подразделениями, оговариваются (Приложение 4, пункт 1.4) требования по подготовке кадров высшей квалификации. С другой, хотя в Методических рекомендациях в явном виде не прописан запрет на подачу ведущим исследователем на подачи заявки по инициативной тематике, подчеркиваемая индивидуальность плана выполнения работ свидетельствует скорее о том, что ведущий исследователь является обособленной единицей, а структурными подразделениями управляют руководители поддержанных заявок структурных подразделений.
Поскольку ведущий исследователь получает финансирование на выполнение государственного задания, подразумевающий полную занятость, не ясно, каким образом индивидуальный план выполнения работ на 5 лет, может быть дополнением к трудовому договору. Фактически должна происходить замена трудового договора на неопределенный срок на срочный трудовой договор, которую предлагается проводить в формате заключения дополнения к действующему трудовому договору (если таковой имелся).
Вызывает вопросы и декларируемая возможность перехода ведущего исследователя в другое учреждение с переносом финансирования. Не ясно, что авторы проекта Методических рекомендаций подразумевает под обстоятельствами, не позволяющими ведущему исследователю продолжать работу в учреждении. Не рассматривается вопрос о том, в каком объеме перераспределяются средства на обеспечение работы ведущего исследователя в случае перехода в другой регион (а при переезде на работу, например, из Иваново в Москву нормативные затраты на оплату труда ведущего исследователя возрастают в несколько раз).
Наконец, в проекте Методических рекомендаций отсутствует информация о финансирования административно-управленческого и вспомогательного персонала. Остается совершенно не ясным, планируется ли выделять учреждениям отдельную субсидию на финансирование работы этих сотрудников или предполагается, что они будут финансироваться за счет предусмотренных в сметах проектов разного типа общехозяйственных расходов.
Необходимо указать на несбалансированность правил распределения субсидии. Как было отмечено выше, пункт 7 проекта Методических рекомендаций устанавливает, что «объем финансового обеспечения ведущих исследователей должен составлять не менее 15% от общего объема субсидии, а научных (научно-технических) проектов по инициативным тематикам — не менее 60%». Такие жесткие нормативы могут привести к неразрешимым коллизиям. Распределение как средств на обеспечение деятельности ведущих исследователей, так и проектов по инициативной тематике происходит на конкурсной основе. Соответственно, нет гарантий, что организация на конкурсной основе получит средства на поддержку работы хотя бы одного ведущего исследователя. Каким образом в этом случае будет выполняться нормативное требование об обеспечение деятельности ведущих исследователей? Существует и значительно менее вероятный, но, в принципе, возможный вариант, когда в результате проведения внешних и внутренних конкурсов субсидия института формируется, например, в следующих пропорциях: 30 % - обеспечение деятельности ведущих исследователей, 50 % - обеспечение работ по инициативной тематике, 20 % - обеспечение функционирования научной инфраструктуры. Хотя такая структура расходов в рамках субсидии свидетельствовала бы о высоком уровне научных работ в организации, но она не согласуется с заданными нормативами.
Отдельно следует сказать об организации конкурсов. В посвященных проведению конкурсов приложениях № 2 и № 4 отсутствуют критически важные положения о конкурсных регламентах, правилах отбора экспертов, предотвращении конфликта интересов, корректном использовании наукометрических показателей и пр. Не рассматривается вопрос о финансовом обеспечении работы конкурсных комиссий и проведения экспертизы. Данные вопросы должны быть четко проработаны на уровне методических рекомендаций МОН, поскольку аппарат министерств и ведомств, учредителей научных организаций, не обязательно имеет необходимую для решения этих вопросов квалификацию и уровень компетенции.
Проведение конкурсов без тщательной проработки этих вопросов повлечет за собой как принятие случайных решений, так и массовое лоббирование и даже коррупцию.
В соответствии с проектом директивные тематики устанавливаются учредителем, однако ни принципы, ни порядок этого не описаны. В случае подведомственных ФАНО учреждений вызывает сомнение компетентность учредителя в вопросе задания директивной тематики, поскольку основным направлением деятельности ФАНО является управление имуществом и регулированием финансовых потоков, а вопрос о научном планировании остается пока в ведении РАН. Кроме того, учредитель должен обеспечить расходы на реализацию научных проектов по директивным и (или) инициативным тематикам, при этом не определены границы объемов финансирования директивных тематик.
Непроработанным являются и предложения по определению для учреждений объема бюджетных ассигнований, направляемого учредителем на обеспечение научных (научно-технических) проектов, которые отбираются учреждением по результатам внутреннего конкурса. Приведенными в приложении №3 формулами невозможно пользоваться без разъяснений и корректировки. В частности, выбран узкий набор параметров, совершенно недостаточный для полноценного учета даже важных
направлений деятельности научных учреждений. Показатель, зависящий от доли стоимостного объема научно-исследовательских работ, имеет излишне комплексный характер и нуждается в разбивке и уточнении по видам расходов, на возмещение которых были потрачены вырученные средства. В методических указаниях ничего не сказано о принципах, на основе которых задаются нормировочные коэффициенты, определяющие в расчетных формулах значимость показателей.
Приведенный выше - далеко не исчерпывающий - список недостатков и противоречий свидетельствует о крайней степени непроработанности рассматриваемого проекта Методических рекомендаций. Попытка формировать государственное задание для научных организаций на основе подобных методических рекомендаций приведет к катастрофическим последствиям. С учетом этого, Центральный совет ПР РАН считает, данный проект ведомственного приказа не может быть взят даже за основу для дальнейшей доработки. Он должен быть снят с рассмотрения, а новый проект подобного документа должен быть подготовлен на качественно ином научно-методическом уровне.
Председатель Профсоюза РАН В.П.Калинушкин
